Le 5 janvier 2020, l’OMS publie une note informative sur l’émergence en Chine, dans la ville de Wuhan, province du Hubei, d’une maladie respiratoire dont les causes sont encore inconnues (https://www.who.int/csr/don/05-january-2020-pneumonia-of-unkown-cause-china/en/). 

Le 6 janvier, le ministère de la Santé, du Travail et du Bien-être publie une note informative sur la situation des patients chinois en coordination avec l’Institut national des maladies infectieuses (https://www.mhlw.go.jp/stf/newpage_08767.html). Des premières recommandations sont formulées à l’attention des voyageurs en provenance de Wuhan qui présenteraient des symptômes (fièvres, courbatures, difficultés respiratoires). Le port du masque et la consultation médicale sont recommandés. Le ministère de la Santé publie également une note à l’attention des gouvernements locaux pour faciliter la coordination entre les centres de santé, les organismes médicaux au niveau local, et l’Institut national des maladies infectieuses afin de conduire des analyses sur les cas avérés (https://www.mhlw.go.jp/content/10900000/000582709.pdf).

Le 10 janvier, l’Institut national des maladies infectieuses publie un document sur les mesures à adopter face à la maladie respiratoire, dont les causes sont inconnues, apparue dans la ville de Wuhan, province du Hubei, Chine (中国湖北省武漢市で報告されている原因不明の肺炎に対する対応と院内感染対策 ). Sont mentionnés les symptômes, le temps d’incubation, les recommandations (distance sociale de deux mètres, port du masque chirurgical, etc.), et les mesures à adopter en cas d’hospitalisation. 
Les organismes médicaux doivent reporter les cas auprès des centres de santé locaux dans le cadre d’une coordination renforcée entre les centres de santé, les gouvernements locaux, le ministère de la Santé et l’Institut national des maladies infectieuses.

Entre le 15 et le 21 janvier, l’institut national des maladies infectieuses publie trois notes informatives (https://www.niid.go.jp/niid/ja/diseases/ka/corona-virus/2019-ncov/2484-idsc/9310-2019-ncov-01.html) actualisées en fonction de l’avancée des recherches médicales, épidémiologiques et virologiques. 
Les premières directives sont publiées dans le document du 21 janvier, notamment la conduite de tests génétiques conformément à l’article15 de la loi sur les Maladies infectieuses pour les personnes qui sont en contact proche avec les cas confirmés. Dans le cadre du système de surveillance, il est possible de tester les porteurs potentiels du virus sans que leur lien avec la ville de Wuhan n’ait été vérifié. Les tests sont réalisés au sein de l’Institut, mais une diffusion des tests est mise en place auprès des centres de santé locaux. La priorité est donnée aux cas d’infections avancées pour les prendre en charge rapidement. 

Le 21 janvier, la première réunion sur les mesures de lutte contre la propagation du Covid-19 est organisée au sein du gouvernement. Les premières analyses chiffrées du nombre de personnes infectées en fonction des pays sont publiées. Les mesures suivent les directives publiées par l’Institut national des maladies infectieuses : les personnes entrant sur le territoire japonais en provenance de régions à risques sont soumises à un examen pour vérifier leur état de santé ; des dispositions sont prises pour faciliter l’examen des patients détectés au sein de l’Institut national des maladies infectieuses ainsi que pour retracer l’ensemble des personnes avec lesquelles ils ont été en contact (examen épidémiologique) ; la diffusion et le partage des informations avec les autres pays est souhaitée afin de renforcer la coopération internationale au maximum ; enfin, la diffusion des informations auprès des citoyens est nécessaire pour donner le maximum de transparence et rassurer les citoyens.

Le 23 janvier, une deuxième réunion est organisée suite à l’évolution du nombre de cas (deux cas confirmés – vingt-trois personnes ont été en contact avec eux et font l’objet d’un examen). Le gouvernement renforce les mesures de lutte contre la propagation du Covid-19, notamment les dispositifs pour effectuer les enquêtes épidémiologiques, et le déploiement d’infrastructures pour que les analyses conduites jusqu’alors au sein de l’Institut national des maladies infectieuses soient réalisables dans les centres de recherche régionaux. Le niveau de risque appliqué au voyage en Chine est passé de 1 à 2 (uniquement si le déplacement est vraiment nécessaire).

Le 30 janvier, la première publication officielle émanent de la cellule de crise gouvernementale est publiée (voir liste des publications officielles). Le 16 février, le premier comité consultatif des experts publie son compte rendu et le 25 février, la deuxième publication officielle émanant de la cellule de crise gouvernementale est publiée, en coordination avec le comité consultatif. D’après ses deux documents, les mesures prises s’articulent autour de trois piliers :

• Identification des clusters
• Expertise scientifique et amélioration du système de santé
• Responsabilité civique

L’ensemble des mesures sont prises en coordination avec le ministère de la Santé, les gouvernements locaux, les centres de santé, les organismes médicaux au niveau local et l’Institut national des maladies infectieuses.

Selon le document publié le 30 janvier, neuf cas sont officiellement connus. Les enquêtes épidémiologiques ont permis de retracer la chaîne de contamination (voir p. 2 du document daté du 30 janvier 2020). Les infrastructures et le savoir-faire sont, à ce stade, les mêmes que ceux utilisés pour lutter contre les maladies infectieuses. 

Selon le document publié le 25 février, il y a très peu de cas dont on ne peut pas identifier les voies de transmission. L’identification de clusters est donc une des priorités pour lutter contre la propagation du virus. Ensuite, pour faire face à une augmentation possible du nombre de patients, les capacités d’accueil et de soins des hôpitaux publics sont renforcées comme l’équipement de dispositifs d’assistance respiratoire. L’avancée des connaissances en matière de traitement fait l’objet d’un investissement prioritaire. 
Enfin, des recommandations à l’attention des citoyens sont diffusées comme les règles d’hygiène (lavage de mains, éternuement, toux), le port du masque, l’évitement des lieux collectifs, l’auto-confinement en cas de symptômes (rhume, grippe compris). Le gouvernement demande une mobilisation de la société japonaise en faisant appel à la responsabilité civique pour prévenir le risque de diffusion du Covid-19. L’ensemble de ces mesures a pour objectif de contenir la propagation du virus et de réduire les effets socioéconomiques.

Fig. 1
Politique de lutte contre la propagation du Covid-19 

Source : Réalisée par l’auteure à partir des publications officielles (voir rubrique Publications officielles)

Le 27 février, deux jours après la deuxième publication émanent de la cellule de crise, le Premier ministre Abe Shinzō déclare la fermeture des écoles. Cette décision suscite de vives critiques relayées par la presse. Cette mesure arbitraire n’aurait fait l’objet d’aucune concertation avec le ministère de la Santé, le ministère de l’Éducation, et le comité consultatif des experts¹. En dépit de l’absence de fondement juridique contraignant, la fermeture des écoles et l’annulation des événements collectifs demandées par le Premier ministre fin février ont été majoritairement suivies par la population².

Le 28 février, le gouverneur de Hokkaidō, Naomichi Suzuki, déclare l’état d’urgence³.

Le 11 mars, deux experts scientifiques interviennent à la Diète sur les mesures prises par le gouvernement. Selon Omi Shigeru, Président du comité consultatif des experts, le dépistage des cas avancés doit être la priorité, limitant de fait le nombre de tests effectués. Kami Masahiro, Président du conseil du centre de recherche sur la gouvernance médicale, souligne quant à lui l’importance d’effectuer le maximum de tests possibles pour obtenir des données statistiques⁴.

Le 13 mars, la loi de Mesures spéciales contre les maladies infectieuses est révisée et appliquée le 14 mars pour une durée de deux ans⁵. Le gouvernement peut déclarer l’état d’urgence sanitaire en se fondant sur cette loi⁶. Il peut notamment demander aux citoyens de rester chez eux, fermer temporairement les écoles, les lieux publics et les entreprises. Les préfectures peuvent exproprier des terres pour construire des hôpitaux d’urgence temporairement. 

Le 17 mars, mise en place du « Siège » (honbu) pour les mesures de lutte contre la propagation du Covid-19 au sein du secrétariat du Cabinet du Premier ministre. La mise en place de cette structure décisionnelle s’appuie sur l’article 15 de la loi de Mesures spéciales contre les maladies infectieuses pour répondre à l’accélération de la propagation du Covid-19 et à la montée des incertitudes socioéconomiques.

Le 18 mars, les premières mesures d’urgence sont prises par le « Siège » pour faire face à la montée de l’incertitude qui touche la vie quotidienne (https://www.kantei.go.jp/jp/singi/novel_coronavirus/th_siryou/kinkyutaiou3_corona.pdf). Les quatre mesures principales sont :

1. la mise à disposition de prêts d’urgence, dont le montant est limité à 200 000 yens, destiné surtout aux travailleurs indépendants ;
2. le report du paiement des charges fixes (électricité, eau, gaz, téléphonie mobile, redevance NHK, etc.) ;
3. le report du paiement des taxes et des cotisations sociales ;
4. le report du paiement des impôts locaux.

Le 19 mars le compte rendu de la huitième réunion du comité consultatif des experts est publié dans un contexte mondial de pandémie où l’état d’urgence sanitaire lié à la propagation du Covid-19 est déclaré dans plusieurs pays du monde.
L’articulation des mesures de lutte contre la propagation du Covid-19 autour des trois piliers est maintenue : identification des clusters, expertise scientifique et amélioration du système de santé, responsabilité civique. Bien que la corrélation scientifique soit difficile à établir, les efforts des citoyens pour respecter les recommandations émises par le gouvernement (hygiène, masque, télétravail, limitation des sorties), la fermeture des écoles et l’annulation ou le report des évènements, semblent avoir été efficaces pour ralentir la propagation du Covid-19.
Le rapport mentionne néanmoins l’apparition de cas non identifiés, hors cluster, et une hausse des nouveaux cas dans les trois grandes villes de Tokyo, Osaka, Nagoya. Cette tendance indique le début d’une nouvelle vague de cas localisés dans certaines régions et dont les symptômes peuvent être sévères. L’apparition de gros clusters au sein desquels les voies de transmission du virus ne peuvent plus être identifiées risque d’entraîner une situation comparable à celle que vivent l’Italie, l’Espagne et la France, nécessitant le confinement de la population.
Dans ce contexte, le comité recommande un renforcement des mesures de prévention face à la formation de nouveaux clusters comme une augmentation des budgets accordés au système de santé, une plus grande coordination entre les gouvernements locaux et régionaux, la création d’un système de partage des informations entre les gouvernements locaux pour gérer le risque d’infection en fonction des régions. Enfin, une augmentation des capacités de tests de dépistage est mise en œuvre.

Le 20 mars, le gouvernement décide de la réouverture des écoles. Le ministre de l’Éducation, Hagiuda Kōichi énonce les différentes recommandations que les élèves et les professeurs doivent suivre, notamment la prise de température, le port d’un masque, le lavage de mains, le respect d’une distance sociale, l’aération régulière des salles de classe.

Le 26 mars, le compte rendu de la 23^ème réunion du « Siège » pour les mesures de lutte contre la propagation du Covid-19 est publié. Le premier cas est dépisté le 15 janvier, et le 25 mars à 18 h, 1 292 cas sont recensés. On observe une augmentation rapide du nombre de nouveaux cas dans les grandes villes, du nombre de patients dont on ne peut pas retracer la route de contamination, du nombre de personnes contaminées dans les organismes de soins dédiés aux personnes âgées. 80 % des patients présentent des symptômes légers et 5 % des patients dont les symptômes sont graves se trouvent dans une situation critique. 

Dans ce contexte, le gouvernement publie les nouvelles mesures de lutte renforcée contre la propagation du Covid-19.
Quatre mesures principales sont énoncées : 

1. Restriction de l’entrée sur le territoire japonais des voyageurs en provenance de 21 pays d’Europe et d’Iran ;
2. Renforcement des mesures de mise en quarantaine pour les voyageurs en provenance de 7 pays d’Asie du Sud-Est, d’Israël, du Quatar, de la République du Congo, du Barhain ;
3. Suspension des visas émis dans les pays cités ci-dessus à partir du 28 mars 2020 ;
4. Renforcement et extension de la période d’application des mesures émises à l’égard de la Chine et de la Corée du Sud jusqu’à la fin du mois d’avril (voir initialement le document publié suite à la 17^ème réunion du Siège).

Fig. 2
La politique de gestion de crise sanitaire face au Covid-19​

Source : Réalisée par l’auteure à partir des publications officielles (voir rubrique Publications officielles)

Le 28 mars, le compte rendu de la 24^ème réunion du « Siège » pour les mesures de lutte contre la propagation du Covid-19 est publié. 
Le ministère de la Santé met à disposition les analyses sur l’évolution du nombre de cas avérés et hospitalisations. Dans le cadre du premier pilier des politiques de lutte contre la propagation du Covid-19 – Identification des clusters – différentes structures locales sont déployées au sein des centres de santé (Health center – hokenjō) pour contacter les personnes revenues au Japon après un séjour à l’étranger et retracer les voies de transmission. Entre le 3 février et le 26 mars, un grand nombre de personnes (282 671) ont été prises en charge par ces centres de conseil (sōdan sentā) qui sont disponibles sans interruption (24 h/24). 
Dans le cadre du deuxième pilier – Adaptation du système de santé – un grand nombre de structures hospitalières est préparé au niveau national (1059) dont une partie est dédiée exclusivement aux maladies infectieuses (412).
Suite à l’augmentation des cas dont les voies de transmission ne sont pas identifiables, et à l’augmentation des cas importés, le risque de propagation du virus a fortement augmenté, le gouvernement demande donc aux citoyens un confinement volontaire (éviter les sorties qui ne sont pas nécessaires et les contacts) conformément au troisième pilier de sa politique – Responsabilité civique. Par exemple, le week-end du 29 et 30 mars la gouverneure de Tokyo, Koike Yuriko, a recommandé aux habitants de la capitale de limiter les sorties et les déplacements (fermeture d’un grand nombre de bars, de karaokés, de cinémas, encouragement du télétravail). Les gouverneurs des préfectures de Chiba, Saitama et Aichi ont demandé de limiter les déplacements vers Tokyo.
Pour permettre aux hôpitaux de faire face à l’afflux des patients présentant des symptômes sévères, des mesures spéciales seront déployées pour soutenir le système de santé. Le gouvernement demande la mobilisation de l’ensemble des acteurs : le gouvernement, les organismes publics locaux, les personnels de santé, les experts, les entreprises et les citoyens. 
Le gouvernement renforce trois directives majeures : 

1. La mise à disposition et le partage des informations pour identifier les clusters au niveau local et ralentir la contagion ;
2. Renforcer le système de surveillance et de soins médicaux pour prendre en charge les cas dont les symptômes sont sévères et  freiner leur hausse ;
3. Limiter les conséquences de la propagation du virus sur l’économie et la société en déployant des mesures de grande ampleur pour soutenir l’emploi et les structures les plus vulnérables (freelance, TPE, etc.). 

Le gouvernement s’engage à fournir les équipements nécessaires au personnel soignant (masque, solution hydraulique, équipements, etc ). L’approvisionnement, en quantité limitée, d’une partie de ces équipements pour les citoyens (masques) est également maintenu.

Le 1^er avril, à la suite du 10^ème comité de consultation des experts, et de la 25^ème réunion du « Siège » pour les mesures de lutte contre la propagation du Covid-19, les nouvelles directives renforcées de lutte contre la propagation du Covid-19 sont publiées. 
Depuis le 26 mars, le nombre de nouveaux cas dépasse les 100 cas par jour, et le 31 mars, ce nombre a dépassé les 200 cas. Selon le comité des experts, le Japon n’est pas pour le moment dans une situation comparable à celle de nombreux pays d’Europe et des États-Unis où le nombre de cas augmente excessivement (over shoot). Cependant, le nombre de clusters augmente rapidement dans les grandes villes notamment Tokyo et Osaka. 
Depuis la mi-mars, le nombre de cas importés a nettement augmenté. Des clusters sont identifiés au sein des toutes les catégories d’âge. Des clusters sont identifiés parmi des étudiants qui reviennent d’un séjour à l’étranger, au sein des hôpitaux, des organismes sociaux, les personnes âgées, des lieux de sorties nocturnes (bars, karaokés, etc). Plusieurs clusters ne sont pas entièrement identifiés.
Dans ce contexte, le renforcement du système de santé (capacité des structures hospitalières [lits], soins médicaux, service d’urgence, etc.) fait l’objet de toutes les préoccupations. 
Les 47 départements du Japon sont réparties en trois catégories, définies en fonction de trois critères : le nombre de nouveaux patients ; le nombre de patients dont les voies de transmission sont inconnues ; le nombre de cas importés (et les personnes qui ont été en leur contact) ayant fait l’objet d’un examen médical. 

• Catégorie 1 : Départements où l’augmentation rapide du nombre de cas appelle une vigilance renforcée.
• Catégorie 2 : Départements où les cas sont identifiés.
• Catégorie 3 : Départements où le nombre de cas identifiés est faible ou nul.

Cette répartition permet un ajustement ciblé des mesures à prendre en fonction de la situation locale. Les écoles seront fermées dans les régions de la première catégorie (par exemple Tokyo, Osaka). Des mesures spécifiques continuent d’être prises pour limiter les risques en fermant les lieux de rassemblement, en demandant aux citoyens d’éviter les lieux clos, et de garder une distance sociale.
Le manque de communication des experts à l’égard des citoyens pour transmettre la conscience du risque a été souligné. Il est envisagé de recourir aux applications mobiles et aux SMS pour améliorer la communication avec les citoyens sur leur état de santé entre autres.

Le 2 avril, le Premier ministre Abe s’exprime devant la Chambre des représentants réunis en séance plénière pour présenter le nouveau budget dans le cadre des mesures d’urgence de lutte contre la propagation du Covid-19 et le grand plan de soutien de l’économie et des emplois (supérieur aux mesures prises après la crise de 2008)⁷. Il évoque aussi la possibilité de renforcer les dispositifs juridiques dont le droit pénal pour faire appliquer l’état d’urgence sanitaire⁸. Le ministre de la Santé annonce que plusieurs entreprises ont commencé depuis le 31 mars à développer des traitements médicaux à partir d’un médicament existant contre la grippe (Avigan). Le 3 avril, le Premier ministre présente le nouveau budget devant la Chambre des conseillers.

Le 7 avril, en réponse à l’augmentation du nombre de nouveaux cas dont les voies de transmission ne sont pas identifiées (le 6 avril à Tokyo parmi les 83 nouveaux cas, 88 % des voies de transmission ne sont pas identifiées) et à l’élévation consécutive du niveau de risque, conformément à la loi de Mesures spéciales contre les maladies infectieuses, le gouvernement déclare l’état d’urgence sanitaire pour sept préfectures du Japon (Tokyo, Saitama, Chiba, Kanagawa, Osaka, Hyōgo, Fukuoka). La loi ne prévoit pas de mesures de coercition pour appliquer l’état d’urgence⁹. L’activation à un degré avancé de la responsabilité civique est donc enclenchée grâce à une coordination institutionnelle entre les sphères politique, administrative, les entreprises et la société civile. En parallèle, le grand plan de mesures économiques d’urgence, dont le budget s’élève à 108,2 billions de yens (915 milliards d’euros) est déployé pour soutenir tous les secteurs de l’économie et les ménages qui sont impactés par la crise sanitaire.

Les mesures appliquées dans le cadre de l’état d’urgence visent à diminuer les interactions sociales de 80 %. Le confinement volontaire est demandé aux citoyens et repose sur plusieurs mesures appliquées à partir du 11 avril à Tokyo : fermeture des écoles (primaires, collèges et lycées), des universités et d’un grand nombre de crèches, encourager le télétravail (en fonction du secteur d’activité et de la profession), aménager les horaires pour les personnes qui doivent se rendre sur le lieu de travail, fermeture des grands magasins et d’une majorité de commerces de détails, des salles de sport, des établissements de karaoké, des bars, des salles de concert et des établissements dédiés à l’événementiel, des musées, etc. Peuvent rester ouverts les supermarchés et certains home centers, les convenience stores, les coiffeurs, les pressings, une partie des commerces de proximité et des restaurants (seulement jusqu’à 20 h), les drugstores, les banques et organismes financiers.
La gouverneur de Tokyo, Koike Yuriko, met en place un fond d’aide spéciale dédié aux PME qui suivent les mesures d’état d’urgence : 500 000 yens pour un commerce et 1 million de yens pour les entreprises qui gèrent plus de deux commerces. Dans ce contexte, nombreux acteurs économiques et sociaux font preuve d’ingéniosité sociale pour diminuer, autant que faire se peut, les conséquences socioéconomiques de la crise sanitaire tout en respectant les mesures d’état d’urgence (par exemple la flexibilité dont font preuve certains commerces pour s’adapter aux recommandations gouvernementales tout en continuant leur activité comme la vente à emporter – soutenue par le gouvernement via des primes –, l’organisation d’événements virtuels entre autres).
Un grand plan de mesures économiques d’urgence est mis en place pour soutenir l’économie et la vie quotidienne des ménages impactés par la crise du Covid-19. Ce grand plan vient compléter trois plans de soutien à l’économie face au Covid-19 déployés les 14 février,  10 mars et 18 mars (voir par exemple : https://www.tresor.economie.gouv.fr/Articles/2020/03/23/point-de-situation-du-covid-19-au-23-03-20-japon). Le 26 mars, un second budget est débloqué suite à la téléconférence qui réunit les dirigeants du G20 pour la mise en œuvre d’une coopération économique internationale dans le contexte de crise sanitaire liée au Covid-19. Enfin, le 7 avril le grand plan de mesures économiques d’urgence est appliqué grâce au budget spécial qui permet l’application de mesures d’urgence de court et moyen terme, intégrées au programme économique de long terme poursuivi par le gouvernement d’Abe Shinzō 
(https://www5.cao.go.jp/keizai1/keizaitaisaku/keizaitaisaku.html).
Ce plan de soutien comprend deux phases: 

1. La phase de soutien d’urgence qui consiste en plusieurs mesures de soutien économique et financier ciblées vers les entreprises, les emplois et les ménages impactés par la crise sanitaire, vers le système de santé (structures hospitalières), le développement de traitements médicaux et la recherche avancée de vaccin. Le soutien à l’emploi et aux ménages repose sur des primes et un accès au crédit à taux d’intérêt zéro, sans garantie pour les PME.
2. La phase de reprise économique qui consiste en une politique tournée vers la demande pour relancer les secteurs d’activité impactés par la crise sanitaire (tourisme, restauration, services, etc.) et parallèlement une politique de l’offre dans le cadre du projet de numérisation de l’économie.

Le 15 avril, dans la continuité des débats politiques portant sur le montant de la prime versée aux ménages impactés par la crise sanitaire actuelle, les conditions et les délais de son octroi, M. Yamaguchi, représentant du parti Komeitō, a proposé au gouvernement que soit versée rapidement une prime de 100 000 yens à l’ensemble des citoyens sans condition de salaire¹⁰. Le gouvernement avait initialement proposé le versement d’une prime de 300 000 yens pour les ménages impactés économiquement par la crise sanitaire mais les délais d’exécution jugés trop longs et les inégalités engendrées par les conditions d’octroi ont fait l’objet de vives critiques par les partis d’opposition.

Le gouvernement prévoit d'appliquer différentes mesures économiques pour enrayer les conséquences socioéconomiques de la crise sanitaire sur les ménages et les entreprises. Ces mesures font néanmoins l’objet de nombreux débats politiques, notamment sur les questions relatives aux conditions d’octroi de ces aides financières et à l’efficacité des procédures à mettre en place.
Selon l’ONG POSSE, mobilisée pour les droits et les conditions de travail des travailleurs étrangers au Japon, parmi les personnes qui ont contacté l’ONG depuis mars, 90 % sont contractuels (travailleurs irréguliers [hiseiki], free-lance, travailleurs indépendants [kojin jigyō nushi]). Dans une majorité des cas, ces travailleurs ne bénéficient pas de l’assurance chômage¹¹. La décision d’inclure les travailleurs étrangers parmi les récipiendaires des primes versées aux ménages fait l’objet d’un examen au sein du gouvernement¹². En effet, les travailleurs étrangers les plus précaires, notamment les contrats de court terme et les embauches de moins d’un an, ne bénéficient pas des prestations sociales malgré l’incertitude économique de leur situation exacerbée par la crise sanitaire. Cette situation rappelle les conséquences socioéconomiques engendrées par la crise financière de 2008. La question de savoir dans quelle mesure l’expérience de la dernière crise économique et sociale permettrait aux autorités d’une part, et à la société civile (ONG, associations) d’autre part, d’anticiper les conséquences de cette crise sanitaire en déployant des filets de sécurité est posée (crainte de voir ressurgir les prêteurs d’argent usuriers).

Le 16 avril, le gouvernement déclare l’état d’urgence pour l’ensemble des départements du Japon jusqu’au 6 mai. Six régions (Hokkaidō, Ibaraki, Ishikawa, Gifu, Aichi, Kyoto) font l’objet d’une vigilance renforcée. L’objectif principal est de restreindre les déplacements inter-régionaux à l’approche du grand pont de la fin avril-début mai (la Golden week). Cette décision contraste avec le manque d’anticipation du gouvernement central durant la période qui a précédé le pont de l’équinoxe de printemps (21-23 mars) pendant lequel l’afflux de visiteurs dans les lieux publics, les restaurants et les bars au moment de la floraison des cerisiers a entraîné une propagation du virus selon l’équipe de recherche épidémiologique (taisaku team)¹³.
Le versement d’une prime de 100 000 yens à l’ensemble des citoyens fait l’objet d’un nouvel examen budgétaire et suscite de nombreux débats relatifs notamment aux délais d’application de cette mesure et à sa dimension égalitaire. 

Le 23 avril, le comité consultatif des experts publie son onzième rapport. Le comité fait un point sur l’évolution de la situation suite à la déclaration d’état d’urgence du 7 avril dans les sept préfectures de Tokyo, Saitama, Chiba, Kanagawa, Osaka, Hyōgo, Fukuoka. Bien qu’on observe des irrégularités en fonction des jours, le nombre de nouveaux cas atteint 455 ; le 20 avril 10 200 cas sont recensés. L’augmentation est notable dans les préfectures qui sont sous haute vigilance : Tokyo (2 984 cas) et Osaka (1 162 cas), dans 80 % des cas, les voies de contamination ne sont pas identifiées. Le nombre de cas importés a nettement diminué entre le 22 mars (40 % des cas) et le 20 avril (0,65 % des cas). Bien que le nombre de décès (244, le 21 avril) soit faible en comparaison internationale, ce chiffre risque d’augmenter.

Les nouvelles mesures sont renforcées autour des deux piliers de la gestion de crise sanitaire :

1. la responsabilité civique via un changement du comportement des citoyens ;
2. le soutien au système de santé et aux organismes médicaux.

Les mesures de distanciation sociale font l’objet d’une communication pédagogique davantage ciblée via la publication des « 10 mesures à suivre pour réduire de 80 % ses interactions sociales et suivre les demandes de confinement volontaire ». 
D’après les données communiquées par NTT Docomo,  Soft Bank, et Google Community mobility report, bien que la fréquentation autour des grandes gares a nettement diminuée depuis la déclaration d’état d’urgence sanitaire, elle n’a pas encore atteint l’objectif de baisse de 80 %. 
Le télétravail est de nouveau vivement recommandé et fait l’objet notamment de subvention versée par la Métropole de Tokyo pour les PME et les TPE dans la limite d’un plafond fixé à 2,5 millions de yens spécifiquement dédié au financement des frais suivant : l’achat, l’installation et la maintenance des équipements nécessaires au télétravail, le leasing des équipements, les droits d’utilisation d’un service cloud (selon la lettre d’information publiée par TMI Associates).
La fréquentation des lieux publics comme les parcs ainsi que les quartiers commerçants (shōtengai) fait l’objet d’une plus grande vigilance (éviter les horaires d’affluence, éviter de sortir à plusieurs, préférer les parcs peu fréquentés, etc.).
Dans la continuité de la déclaration d’état d’urgence sanitaire à l’ensemble du pays le 16 avril, le renforcement des mesures de distanciation sociale a également pour but de restreindre les déplacements inter-régionaux à l’approche du grand pont de la fin avril-début mai (la Golden week).

Face à l’augmentation du nombre des cas, les organismes médicaux sont sous pression. Dans la continuité des mesures sanitaires adoptées, les cas asymptomatiques et les cas dont les symptômes sont considérés comme légers sont soignés de chez eux (confinement total pendant deux semaines) ou pris en charge dans des hôtels pendant deux semaines. L’augmentation du nombre de cas dans certaines régions jusqu’alors faiblement contaminées fait craindre une déstabilisation des organismes de santé locaux. En outre plusieurs organismes médicaux manquent de masques chirurgicaux. Le manque de personnel compétent pour faire face à l’augmentation des demandes de dépistage est également souligné.
Les nouvelles mesures sont donc tournées vers le soutien des centres de santé (hokenjō) et des capacités de dépistage pour lesquelles les gouvernements locaux sont davantage mobilisés. 
Le 6 mai le comité des experts rendra une analyse sur les résultats de la politique de gestion de crise conduite depuis l’état d’urgence.

Le 24 avril, en réponse à une hausse des décès de malades dont les symptômes étaient diagnostiqués faibles et contrairement à ce qui avait été annoncé le 23 avril, le gouvernement a modifié les conditions de prise en charge de ces malades qui n’étaient pas hospitalisés. Ils seront désormais pris en charge dans les structures hôtelières dédiées lorsque ces infrastructures sont disponibles. S’ils sont pris en charge à domicile, ils bénéficieront d’un suivi et d’un encadrement quotidien à distance dans le but de permettre au personnel hospitalier d’intervenir rapidement en cas de dégradation de leur état de santé¹⁴. L’encadrement et le suivi de ces malades sont donc renforcés.
Lors de la 31^ème réunion du « Siège » pour les mesures de lutte contre la propagation du Covid-19, et en réponse au 11^ème rapport publié par le comité consultatif, le gouvernement a annoncé une augmentation du nombre de masques pour les organismes médiaux (voir le compte rendu de la 31^ème réunion dans la rubrique « publications officielles »). Des mesures de protection de l’enfance et d’aide aux victimes de violences domestiques sont déployées au niveau local en coordination avec les autorités centrales et le ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales.

Le 27 avril, le gouvernement soumet à l’Assemblé nationale (la Diète) le nouveau budget révisé dans le cadre de la politique économique d’urgence mise en œuvre dans le contexte de la crise sanitaire actuelle. Le nouveau budget total s’élève à 1 170 milliards de yens. La politique économique d’urgence déployée par le gouvernement vise à soutenir les ménages japonais par le versement d’une prime de 100 000 yens sans conditions de salaire. Les délais de versement de cette prime font l’objet de vive réflexion pour qu’elle soit versée le plus rapidement possible. Les PME, TPE, travailleurs indépendants font l’objet d’un renforcement des mesures de soutien économique. Une partie du nouveau budget est également consacrée au soutien financier du système de santé, des organismes médicaux et des traitements médicaux. Enfin, une partie de la révision du budget est consacrée à la reprise économique post-crise sanitaire pour stimuler la demande dans les secteurs des services et du tourisme fortement impactés.

Le gouverneur de la Banque du Japon, M. Kuroda a annoncé lors de la réunion de la Banque centrale japonaise, que le rachat des obligations d’État et l’assouplissement de la réglementation financière faisaient l’objet d’un examen approfondi. 
Suite à cette réunion, la Banque du Japon a déclaré s’engager à tripler le montant des achats d’obligations d’entreprises et de billets de trésorerie (commercial paper) à hauteur de 20 000 milliards de yens. Elle procède également au rachat d’obligations d’État sans limite.
Dans la continuité de la politique mise en œuvre depuis le mois de mars pour soutenir les PME, et les ETI, les organismes financiers et bancaires ont assoupli les conditions de prêts (taux d’intérêt zéro, ou taux d’intérêt bas, prêts sans garantie, allongement des échéances de remboursement, etc.). 
La BOJ soutient également les organismes financiers pourvoyeurs de crédits immobiliers pour maintenir l’offre de crédit aux ménages. 
Les mesures de déréglementation financière seront appliquées dès le 1^er mai¹⁵.

Le 1^er mai : La prolongation de l’état d’urgence, initialement prévue jusqu’au 7 mai, est soumise au débat parlementaire de la Chambre des représentants. Le renforcement consécutif des politiques économiques dédiées au soutien de l’ensemble des acteurs économiques qui sont impactés par les restrictions relatives à l’état d’urgence, fait également l’objet de vives discussions. 
Les mesures liées à la prolongation de l’état d’urgence sont présentées lors du 12^ème comité consultatif. 
Depuis l’application des mesures d’état d’urgence, le nombre de nouveaux cas de contamination a diminué. Cependant, il est précisé que cette baisse est encore fragile, notamment au regard de la rapidité avec laquelle le nombre de nouveaux cas a augmenté à partir du 20 mars dernier. En outre, le nombre de nouveaux cas n’a pas encore atteint le niveau qui précédait la hausse de la mi-mars. 
Les capacités d’accueil et de soins intensifs pour les patients atteints de symptômes respiratoires aigües posent problème. Les patients étant hospitalisés deux à trois semaines, la baisse du nombre de nouveaux cas n’impacte pas encore la situation très tendue des hôpitaux. Le compte rendu du 12^ème comité consultatif précise donc que les restrictions ne pourront être levées tant que le nombre de nouveaux cas contaminés n’atteint pas un certain niveau (encore à définir). 

Le comité consultatif préconise le maintien de l’état d’urgence pour les régions dont le taux de contamination reste élevé, de crainte qu’une nouvelle hausse des cas entraîne un engorgement des hôpitaux. Les régions dont le taux de contamination est considéré sous contrôle pourront appliquer progressivement des mesures de sortie de l’état d’urgence. 
Le premier pilier de la gestion de crise – l’identification des clusters – fut suspendu en raison de l’augmentation rapide des nouveaux cas dont les voies de transmission n’étaient plus identifiables. Néanmoins la baisse du nombre de nouveaux cas permet d’activer de nouveau ce pilier. Dans cet objectif, des mesures sont prises pour assurer l’efficacité et la capacité des analyses épidémiologiques. Le soutien accru au centre de santé, la formation de personnes compétentes et la mise à disposition de moyens pour identifier les personnes relationnelles et retracer les personnes-contact (comme des applications pour smart phone) font l’objet de nouvelles mesures.
Un programme de mesures spéciales vise à entretenir la responsabilité civique des citoyens en présentant les logiques comportementales à suivre. L’engorgement des hôpitaux est sous surveillance renforcée. Pour prévenir cet engorgement, les capacités de tests sont augmentées, les recherches de vaccin et de traitement sont soutenues par le gouvernement. Enfin, l’impact social et économique de la crise sanitaire fait l’objet de considérations urgentes par le gouvernement qui envisage une nouvelle révision du budget. 
À partir du 1^er mai, les prêts spéciaux à taux d’intérêt zéro et sans garantie sont proposés par les organismes financiers et les banques à destination des PME et des entrepreneurs individuels. Le montant est limité à 3 millions de yens et la période est de trois ans.

Le 2 mai, le gouverneur d’Osaka déclare suite à la réunion du comité décisionnel pour les mesures de lutte contre la propagation du Covid-19, qu’il décidera le 15 mai s’il applique ou non les premières mesures de sortie de l’état d’urgence, en fonction d’une grille de critères strictes. Cette grille repose sur plusieurs critères relatifs au taux d’augmentation des nouvelles contaminations, aux cas dont les voies de transmission ne sont pas identifiées, au taux d’occupation des hôpitaux. La position du gouverneur est très claire – la poursuite de l’état d’urgence jusqu’à l’obtention de l’éradication totale du nombre de nouveaux contaminés conduira à une crise économique sans précédent – il importe donc de décider d’une stratégie de sortie de l’état d’urgence qui repose sur la coopération des citoyens¹⁶. Le gouverneur d’Osaka envisage donc d’activer à un degré avancé et sur le long terme le pilier de la responsabilité civique.

Le 3 mai, la révision de la Constitution fait l’objet de vifs débats entre le gouvernement et l’opposition qui considère que l’agenda du Premier ministre est décalé par rapport au contexte de crise sanitaire qui nécessite une prise en charge urgente des questions économiques et sociales. Le Premier ministre Abe et le PLD ont notamment évoqué la question du renforcement des restrictions individuelles pendant l’état d’urgence, à laquelle s’oppose l’opposition. Le Parti communiste dénonce la mauvaise gestion du gouvernement en insistant sur la coordination nécessaire entre les demandes de restriction du gouvernement et le déploiement de mesures de compensation économique¹⁷.

Le 4 mai, lors de la 33^ème réunion du siège pour les mesures de lutte contre la propagation du Covid-19 et en prenant en considération le compte rendu du 12^ème comité consultatif, le gouvernement annonce la prolongation de l’état d’urgence jusqu’au 31 mai. Il envisage néanmoins l’application de mesures d’assouplissement pour certaines régions en fonction de critères strictes. En effet, selon les chiffres officiels publiés le 2 mai, on recense 14 677 cas et 492 décès. Jusqu’au 1^er mai, 61 % des nouveaux cas ont des voies de contamination non identifiées. Au regard de la faible capacité des tests de dépistage déployée en comparaison internationale et du manque de certitude quant au nombre réel de contaminés, la baisse du nombre de cas positifs testés et l’augmentation parallèle des capacités de test confirme néanmoins que les nouvelles contaminations sont en baisse. Les restrictions demandées par le gouvernement à l’ensemble des citoyens sont de nouveau expliquées. Un récapitulatif de l’ensemble des aides financières déployées par l’Etat pour les ménages et les entreprises est publié sur le site internet de tous les ministères. 

 

Notes

¹ Mainichi journal, 21/03/ 2020, Abe stresses experts' role in virus response after past criticism over school closures.
https://mainichi.jp/english/articles/20200321/p2a/00m/0na/014000c

² Japan Times, 13/03/2020, Japan's Diet unites, on surface at least, to pass coronavirus emergency bill, https://www.japantimes.co.jp/news/2020/03/13/national/politics-diplomacy/japans-diet-unites-surface-least-pass-coronavirus-emergency-bill/#.Xnw-INMza-s

³ Kyodo news, 28/02/2020, Hokkaido declares state of emergency over coronavirus, https://english.kyodonews.net/news/2020/02/69d1b85128b9-urgent-hokkaido-declares-state-of-emergency-over-coronavirus.html

⁴ FNN JP, 11/03/ 2020, 国会でコロナの今後と安倍首相「休校」の是非を聞かれた専門家2人の立場と葛藤　尾身氏×上氏の濃密2時
https://www.fnn.jp/posts/00050707HDK/202003111700_KeitaTakada_HDK

⁵ Asia Nikkei, 14/03/2020, Abe weighs declaring emergency under Japan's new legislation
https://asia.nikkei.com/Spotlight/Coronavirus/Abe-weighs-declaring-emergency-under-Japan-s-new-legislation

⁶ Nikkei Business, 13/03/2020,  法改正へ、新型コロナ緊急事態宣言でテレビの報道内容に指示も
https://business.nikkei.com/atcl/gen/19/00005/031200118/

⁷ NHK news, 2020/04/02
首相「首都圏での新型コロナ拡大回避は極めて重要」衆院本会議
https://www3.nhk.or.jp/news/html/20200402/k10012364191000.html

⁸ Mainichi Shinbun, 2020/04/02
「少しでも気を緩めれば急拡大」 首相が危機感強調　緊急事態宣言発令は否定
https://mainichi.jp/articles/20200402/k00/00m/010/233000c

⁹ Nikkei Business, 13 mars 2020, (La révision de la loi et la déclaration d’état d’urgence) 法改正へ、新型コロナ緊急事態宣言でテレビの報道内容に指示も
https://business.nikkei.com/atcl/gen/19/00005/031200118/

¹⁰ NHK, 15/04/2020
現金10万円給付「方向性を持って検討」 安倍首相
https://www3.nhk.or.jp/news/html/20200415/k10012387831000.html?utm_int=all_side_ranking-access_001

¹¹ 今野晴貴, 13/04/2020
コロナ禍で「使い捨て」の外国人　雇用保険も副業も、生活保護もダメ
https://news.yahoo.co.jp/byline/konnoharuki/20200413-00173041/

¹² Nikkei, 03/04/2020
30万円の現金給付　在日外国人も検討　菅官房長官
https://www.nikkei.com/article/DGXMZO57639090T00C20A4MM8000/

¹³ https://www.jsph.jp/covid/menu1/index.html 

¹⁴ https://www3.nhk.or.jp/sapporo-news/20200424/7000020508.html

¹⁵ NHK 2020/04/28
日銀 民間金融機関の無利子融資を後押し 金利０％で資金
https://www3.nhk.or.jp/news/html/20200428/k10012408261000.html 

¹⁶ NHK, 2020/05/02
大阪府 外出自粛の解除や施設再開 一部緩和するか15日に検討へ 
https://www3.nhk.or.jp/news/html/20200502/k10012415811000.html?utm_int=word_contents_list-items_216&word_result=新型コロナ%20経済影響

¹⁷ NHK 2020/05/03
憲法や新型コロナ対策 与野党が議論 ＮＨＫ「日曜討論」
https://www3.nhk.or.jp/news/html/20200503/k10012416341000.html?utm_int=word_contents_list-items_247&word_result=新型コロナ%20経済影響